槟榔禁限：立法先行方可有效监管

蔡乐渭/文 近日，槟榔年仅36岁的禁限监管歌手傅松因口腔癌去世，让限制乃至禁止槟榔议题再次受到各界注目。立法多地行政监管机关顺应民意呼声，先行采取措施加强了对槟榔销售的有效监管。然而，槟榔由于现行法律法规对槟榔并无专门规定，禁限监管这些行政监管措施因法律依据不足而面临合法性问题。立法

比如，先行9月19日，有效浙江省义乌市市场监管局通过微信群通知商户，槟榔称所有槟榔全部下架，禁限监管不得销售。立法相关工作人员表示，先行接到上级部门通知，有效“浙江省内的食品经营者不得销售食品包装和标签标识的槟榔制品”，并称该通知基本是永久性的，而非短期下架。但第二天，义乌市市场监管局就澄清，他们没有接到在全市下架槟榔的通知，相关通知是要求把槟榔当做“槟榔制品”来销售，不得按照食品来销售；且要分区域售卖，不能将槟榔跟食品混在一起售卖。

义乌市市场监管局的迅速澄清表明，监管部门在禁止槟榔销售一事上态度是谨慎的，应该是已经注意到了禁止销售槟榔的法律依据问题。

事实上，当前全面禁止或严格限制槟榔产品缺少必要的法律依据。

至今为止，国家层面并无专门的法律、法规或规章对槟榔产品予以规定；地方层面，除极个别地方（如厦门市）外，各地也没有地方性法规或地方政府规章对此进行专门的规定。而根据依法行政的要求，行政机关的行政行为要有法律上的依据，即便是行政规章，其在没有法律、法规的依据时，也“不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”。由行政监管机关通过内部通知或其他规范性文件的方式禁止槟榔产品的销售，对行政监管机关而言，更是一种法律上无法承受之重。一定程度上，正是这种缺少专门立法的现状导致了行政监管机关实施监管时欲拒还迎、投鼠忌器，无法对槟榔产品进行有力的规范和限制，更不要说全面禁止。

槟榔含有槟榔碱、麻黄素等物质，食用后使人兴奋，长期食用容易产生依赖性，易成瘾。早在2003年，世界卫生组织已将槟榔列入I类致癌物清单；2017年，国家食品药品监督管理总局公布的致癌物清单中，槟榔果和槟榔嚼块均被列入一级致癌物。相关的科学研究更进一步表明，槟榔产品是导致口腔癌的直接因素，在嗜食槟榔的地区，口腔癌发病率远高于其他地区。例如，在作为槟榔生产、消费大省的湖南，口腔癌的患病率是全国平均水平的20倍以上，早在2017年就被列入湖南男性癌症死亡前10位。

对于这样一种公认对公众健康有害的产品，即便囿于现实难以全面禁止其生产经营，通过专门立法对其进行规范和限制，也是势在必行。事实上，世界上已经有许多国家对槟榔产品进行了限制乃至禁止，比如，在土耳其、新加坡、阿联酋、加拿大等国家，槟榔都是被视为毒品予以禁止的。当前我国社会经济发展已经进入了新的时代，党的十九大提出，要“坚持预防为主，深入开展爱国卫生运动，倡导健康文明生活方式，预防控制重大疾病”，在这种大背景之下，应该适时做出决策，对槟榔进行专门立法。

而有关立法的层级，基于槟榔产品具有流通性，且槟榔作为一个产值数百亿的产业，涉及到众多的生产企业、就业人口，甚至涉及到个别地方的经济发展，由地方主导立法恐怕难以达到有效限制乃至禁止槟榔生产、消费的目标，故宜由国家层面制定法律或行政法规对此进行专门规定。

有了法律和行政法规作为依据，相关行政监管机关方可依法对槟榔产品的生产与销售进行明确、有效的监管，该限则限、该禁则禁，以防止槟榔产品对公众健康产生的危害。这也是依法行政的题中应有之义。

（作者系中国政法大学教师）

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